Brexit : Quelle procédure pour sortir de l’UE ?

Par référendum du 23 juin 2016, le peuple anglais a exprimé sa volonté de quitter l’Union Européenne (UE).

Afin de mieux comprendre la procédure de sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, commençons par un petit rappel des principales institutions de l’Union et leur rôle dans le processus de négociation.

Les principales institutions de l’Union européenne

Le Conseil européen fixe les orientations politiques globales de l’Union. Il n’a pas le pouvoir d’adopter la législation. Il est composé des chefs d’Etat ou de gouvernement des Etats membres de l’UE et du président de la Commission européenne.

Trois institutions sont chargées du processus législatif :

  • Le Parlement européen composé de députés élus au suffrage universel direct qui représentent les citoyens européens.
  • Le Conseil de l’Union européenne qui représente les gouvernements des Etats membres. La présidence du Conseil est assurée alternativement par chaque Etat membre, selon un système de rotation.
  • La Commission européenne qui représente les intérêts de l’Union dans son ensemble.

Ces trois institutions utilisent la « procédure législative ordinaire » pour élaborer les politiques et la législation mises en œuvre dans toute l’Union. La Commission présente des propositions de législation qui sont adoptées par le Parlement et le Conseil. Une fois adoptés, les actes législatifs sont mis en œuvre par les Etats membres et la Commission qui est chargée de veiller à ce qu’ils soient correctement appliqués.

La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a pour mission d’assurer « le respect du droit européen dans l’interprétation et l’application » des traités. La Cour contrôle la légalité des actes des institutions de l’Union, veille au respect par les Etats membres des obligations qui découlent des traités et interprète le droit de l’Union à la demande des juges nationaux.

La procédure

Avant que la procédure de sortie d’un Etat membre de l’Union européenne ne soit expressément prévue par l’article 50 du Traité de Lisbonne, ce sont les règles issues du droit international et, plus précisément, les dispositions de l’article 62 de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités qui étaient applicables.

En 1982, le Groenland avait organisé un référendum pour la sortie de la Communauté européenne. Faisant partie du Danemark, le Groenland a obtenu un statut d’un territoire associé au sens de l’article 204 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Ce statut particulier lui permet de continuer à échanger librement avec les autres Etats membres tout en ne faisant pas partie de l’Union européenne.

Que dit cet article 50 du traité sur l’Union européenne (TUE) ?

« Article 50

1. Tout État membre peut décider, conformément à ses règles constitutionnelles, de se retirer de l’Union.

2. L’État membre qui décide de se retirer notifie son intention au Conseil européen. À la lumière des orientations du Conseil européen, l’Union négocie et conclut avec cet État un accord fixant les modalités de son retrait, en tenant compte du cadre de ses relations futures avec l’Union. Cet accord est négocié conformément à l’article 218, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Il est conclu au nom de l’Union par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, après approbation du Parlement européen.

3. Les traités cessent d’être applicables à l’État concerné à partir de la date d’entrée en vigueur de l’accord de retrait ou, à défaut, deux ans après la notification visée au paragraphe 2, sauf si le Conseil européen, en accord avec l’État membre concerné, décide à l’unanimité de proroger ce délai.

4. Aux fins des paragraphes 2 et 3, le membre du Conseil européen et du Conseil représentant l’État membre qui se retire ne participe ni aux délibérations ni aux décisions du Conseil européen et du Conseil qui le concernent.
La majorité qualifiée se définit conformément à l’article 238, paragraphe 3, point b), du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne.

5. Si l’État qui s’est retiré de l’Union demande à adhérer à nouveau, sa demande est soumise à la procédure visée à l’article 49. »

Le paragraphe 1 de l’article précise que la décision de retrait revêt un caractère unilatéral. Ce qui signifie que la décision de quitter l’Union appartient exclusivement à l’Etat membre concerné. Il n’a pas l’obligation de justifier sa décision. L’accord des autres Etats membres n’est pas requis. Par conséquent, l’Etat membre est libre de décider du moment où il dépose la notification officielle.

Le paragraphe 2 décrit une procédure facultative qui doit être suivie. Le Royaume-Uni doit notifier par écrit son intention au Conseil européen, de négocier un accord de retrait avec l’UE.

Le Conseil européen, sans la participation de l’Etat membre concerné, prépare les lignes directrices qui devront être suivies lors des négociations entre l’Etat membre concerné et l’Union européenne.

La date de sortie effective serait la date d’entrée en vigueur de cet accord de retrait. En vertu du paragraphe 3, le délai des négociations peut être prolongé.

Le paragraphe 3 précise que, si aucun accord n’est conclu, le retrait deviendra effectif deux ans après la notification de l’intention de retrait au Conseil européen.

Jusqu’à la signature de l’accord de retrait, le droit européen restera applicable aux citoyens britanniques qui bénéficient à ce jour de la liberté de mouvement au sein de l’UE. Ces derniers pourront continuer à jouir de leurs droits. Toutefois, l’article 4 prévoit une exception : le représentant du Royaume-Uni au Conseil européen (premier ministre) et au Conseil (ministres), dans les comités préparatoires (diplomates, fonctionnaires) ne seraient pas autorisés à participer aux négociations concernant l’accord de retrait.

Le rôle des principales institutions de l’Union européenne dans le processus de retrait du Royaume-Uni

Le rôle de la Commission européenne n’est pas clairement établi. En vertu de l’article 218 paragraphe 3 du TFUE, la Commission pourrait adresser des recommandations au Conseil. En règle générale, lorsque les accords négociés par le Conseil portent sur la politique étrangère de l’Union, la Commission peut lui présenter des recommandations avant que le Conseil désigne un négociateur et adopte une décision autorisant les négociations.

Selon l’article 50 paragraphe 2 du TUE, le Conseil doit obtenir le consentement du Parlement européen. Or, selon le paragraphe 4 de cette même disposition, les membres du Conseil européen et du Conseil représentants l’Etat membre concerné ne participent pas aux négociations. La question se pose donc de savoir si les élus du Parlement européen issus des groupes politiques de l’Etat membre qui se retire ont le droit de participer aux délibérations et votes de l’accord de retrait.

Etant donné que les élus du Parlement européen sont des représentants des citoyens européens dans leur ensemble, il convient de conclure que ces derniers auront certainement le droit de participer aux débats parlementaires relatifs à la négociation de l’accord de sortie.

Le Conseil sera chargé de conclure l’accord statuant à majorité qualifiée. L’article 238 paragraphe 3 du TFUE stipule que cette dernière doit être égale à au moins 72 % des voix des membres du Conseil représentant les Etats membres, réunissant 65 % de la population de ces Etats.

Les Etats membres devront ratifier les amendements aux traités et aux protocoles de l’Union européenne.

Le rôle de la Cour de justice de l’Union européenne est également non négligeable. Juridiquement, un accord de retrait ne fait pas partie du droit primaire de l’Union européenne. Conformément à l’article 263 du TFUE, il s’agit d’un accord international dont la légalité et la compatibilité avec de droit européen sont susceptibles d’être contrôlées par la Cour.

La décision du Conseil concernant l’accord de retrait peut également être contrôlée et annulée par la CJUE. L’accord de retrait peut être contesté par les juridictions des Etats membres, ce qui aurait pour conséquence le contrôle de la CJUE.

Quelles sont les potentielles conséquences pour le Royaume-Uni ?

Selon l’article 50 paragraphe 3 du TUE, les traités européens cesseront d’être applicables au Royaume-Uni. Un vide juridique devra donc être « comblé ».

En ce qui concerne les traités européens, ces derniers devront être révisés. La composition des institutions européennes devra également être modifiée.

Le Royaume-Uni est un pays exportateur de produits et services. Ses relations commerciales avec les autres Etats du monde seront donc lourdement impactées. Pour être exportés vers l’Union européenne, les produits britanniques devront être conformes aux normes de l’Union européenne.

Les Etats membres deviendront des pays tiers vis-à-vis du Royaume-Uni. En ce qui concerne les échanges commerciaux, le Royaume-Uni pourra continuer à bénéficier des règles de l’Organisation Mondiale du Commerce. Toutefois, n’étant plus membre de l’Union, le Royaume-Uni perdrait le bénéfice d’environ 200 accords internationaux conclus par l’UE avec les pays tiers et les organisations régionales. Juridiquement, l’UE possède une compétence exclusive en matière de politique commerciale. Elle négocie les accords au nom des Etats membres. Par conséquent, les engagements commerciaux contenus dans les accords internationaux sont considérés comme étant conclus par l’Union européenne. Le Royaume-Uni serait donc contraint de renégocier de nombreux accords pour poursuivre les relations commerciales avec les pays tiers.

Quelles seront les conséquences juridiques pour les citoyens européens et britanniques ?

L’impact de la sortie est difficilement mesurable. Des accords internationaux fondés sur le principe de réciprocité issue du droit international devront être conclus pour palier le vide juridique et permettre aux personnes bénéficiant de la liberté de circulation de continuer à vivre normalement.

Pour le moment, le Royaume-Uni n’a pas déposé de notification officielle concernant son départ de l’Union. Il convient donc d’attendre le début des négociations pour avoir une vision claire du déroulement d’une procédure sans précédent.

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Philippe M.

Philippe MOUSSAUD est associé au groupe depuis mars 2012, et également co-gérant.Il poursuit des études de droit à Paris avant de se spécialiser en Gestion de Patrimoine pour obtenir un Master 2 à l’Université d’Orléans. Après une expérience réussie à l’Union Notariale Financière de 2009 à 2010, il rejoint DIRECFI en 2010. Rigoureux et réactif sont autant d’adjectifs qui définissent Philippe au quotidien comme dans la durée.